Gouvernances collectives au prisme des communs

Préambule

Les communs et l’interpellation de la démocratie

Critique de l’État propriétaire

Nos sociétés n’ont jamais cessé de débattre des usages relatifs aux biens et aux ressources, se posant toujours la question de leur statut, notamment en termes de propriété. à cet égard, la question des communs traverse nos sociétés, qui en portent les traces juridiques, politiques, culturelles. (Jourdain et Dupont, 2022).

Pour autant, la modernité a marqué l’affaiblissement de ces communs, et la propriété privée s’est imposée aussi bien philosophiquement qu’économiquement au point de devenir principe supérieur et prééminent dans la hiérarchie des normes.

Par ailleurs, ce modèle de la propriété privée s’est progressivement importé dans la sphère publique, jusqu'à complète assimilation avec la consécration de l’État comme personnalité juridique. Ce qui relevait originellement du « public », c’est-à-dire à disposition du peuple, a fait l’objet d’une appropriation par l’État comme propriétaire. En cela, l’État a participé à l’affaiblissement des communs, se substituant au public et l’excluant à des degrés variables de la gestion de la chose publique (Jourdain et Dupont, 2022).

La résurgence des communs

Pourtant, la fin du XX^ème siècle marque en occident un retour des communs (Coriat, 2015). Cette doctrine naît d’un refus de la privatisation des biens et des ressources et du constat que leur étatisation n’est pas toujours la meilleure garantie de leur préservation, du fait de conflits d’intérêts ou d’une gestion bureaucratique impuissante (Graeber, 2015), échouant à associer les parties prenantes aux politiques publiques et réduisant le plus souvent le citoyen à un statut mineur d’usager ou d’administré.

Cette critique s’articule à une volonté des citoyens d’implication et de prise en charge directe des biens et des ressources, bouleversant les frontières traditionnelles de l’engagement politique au sein de nos démocraties représentatives.

Ainsi les communs, en tant que pratiques, incarnent l’émergence d’une nouvelle forme d’institution pour l’action collective. Sa conception et son fonctionnement sont sensiblement différents du marché et de l’État - pris comme modèles de gouvernance - dans la mesure où l’institution en question est basée sur l’auto-gouvernance, c’est-à-dire l’auto-régulation, l’auto-sanction et l’auto-gestion.

Mise en avant par le prix Nobel d’économie remporté par Elinor Ostrom en 2009, la gouvernance par les communs se traduit - dans les travaux de la politologue - par l’identification de huit principes directeurs pour la création et le maintien de ressources mises en commun (common pool of ressources) (Ostrom, 1990). Ces principes permettent de mettre les actions collectives (réalisées en vue de résoudre un problème) à l'épreuve des faits :

• des limites nettement définies des ressources et des individus qui y ont accès (qui permettent une exclusion des entités externes ou malvenues)
• des règles bien adaptées aux besoins et conditions locales et conformes aux objectifs des individus rassemblés
• un système permettant aux individus de participer régulièrement à la définition et à la modification des règles
• (faisceau de droits accordés aux personnes concernées)
• une gouvernance effective et redevable à la communauté vis-à-vis des appropriateurs
• un système gradué de sanction pour des appropriations de ressources qui violent les règles de la communauté
• un système peu coûteux de résolution des conflits
• une autodétermination reconnue des autorité extérieures
• S'il y a lieu, une organisation à plusieurs niveaux de projet qui prend toujours pour base ces bassins de ressources communes.           

Ainsi, après plus de deux siècles d’hégémonie d’une théorie des droits de propriété fondée sur la propriété privée et exclusive, pilier fondamental du capitalisme, les travaux d’Ostrom redonnent corps au concept de propriété commune, en identifiant des régimes de propriété se composant et se décomposant selon la distribution des droits qu’ils incluent (faisceau de droits) (Orsi, 2015).

Aujourd’hui, les expérimentations autour de communs n’ont de cesse de se multiplier, et coexistent avec les politiques conduites par l’acteur public, selon des relations de multiples natures¹.

Comme le mentionne Ostrom, la perspective d’une implication plus directe et effective des citoyens dans la gestion des affaires de la cité est conditionnée à la reconnaissance de l'autodétermination de ces collectifs par les autorités extérieures, et notamment par la puissance publique. L’effectivité de cette reconnaissance sous tend la mise en œuvre de mécanismes juridiques que nombreux acteurs appellent de leurs vœux, notamment au travers les formes de partenariats publics-communs expérimentés aujourd’hui en Europe.

De la créativité juridique à « l'insurrection du droit »

L’idée de partenariat public-communs traduit à la fois une proposition politique basée sur des formes de créativité institutionnelle et des mécanismes de mise en œuvre pluriels et situés dans leur contexte.

Le partenariat public-communs s’incarne en une certaine conception institutionnelle tournée vers des enjeux de redistribution de la richesse et du pouvoir, mais aussi d'autonomie collective et de démarchandisation de la vie quotidienne. Il se base sur le principe de subsidiarité horizontale, notion portée notamment en Italie par la Commission Rodotà.

Le partenariat public-communs, du « mot d’ordre » à la mise en œuvre

Pourtant, comme l’exposent notamment Élisabeth Dau et Nicolas Krausz², le partenariat public-communs relève aujourd’hui davantage du mot d’ordre que de la réalité. 

À l’origine de cette difficulté, l’absence de fondements juridiques pour les communs, ou plutôt leur disparition progressive dans le droit en occident.

Isabelle Stengers évoque quant à elle l’idée de communs résurgents³ (par opposition aux communs résistants) pour donner à voir l’immense chantier qui s’annonce en termes de créativité juridique. Enfin, les travaux les plus récents, qu’ils émanent des associations travaillant auprès de l’acteur public, comme la 27^ème Région⁴, ou des mouvements sociaux⁵, témoignent de ce même constat et plaident pour le développement de moyens visant à favoriser l'appropriation d’une culture juridique par les acteurs eux-mêmes. 

Enchevêtrées au sein même des démarches de codesign de l’action publique, et notamment des démarches de conception de nouvelles formes de gouvernance des espaces et des lieux, l’attention aux cultures juridiques et leur appropriation semblent essentielles pour saisir et agir, politiquement comme philosophiquement, sur ces structures politiques en devenir. 

Définition

• L’idée de « partenariats public-communs » traduit à la fois une proposition politique basée sur des formes de créativité institutionnelle et des mécanismes pluriels et situés dans leur contexte.
• Le  « partenariat public-communs » est un élément central des politiques basées sur les communs. Celui-ci s’incarne en une certaine conception institutionnelle tournée vers des enjeux de redistribution de la richesse et du pouvoir, mais aussi d'autonomie collective et de démarchandisation de la vie quotidienne.
• Il se base sur le principe de subsidiarité horizontale.

Ancrage et premières expériences

Le  « partenariat public-communs » englobe un large spectre de pratiques, et s’incarne par des mécanismes de différentes natures, attachés à des expériences concrètes. 

Par exemple, ont été initié depuis en Italie des dispositifs d’encadrement de la collaboration entre les citoyens et leur municipalité, sous la forme de « pactes de collaboration » à Bologne, ou de Déclaration « d’uso civico » (usage civique) à Naples.

Règlement d’administration partagée pour le soin et la régénération des biens communs (Bologne, Italie)

En Italie, des dispositifs d’encadrement de la collaboration entre les citoyens et leur municipalité autour de la prise en charge, ou l’engagement dans des communs urbains sont mis en place par les administrations publiques⁶. Ces dispositifs associent une réglementation et un ensemble d’outils de suivis, d’accompagnement, de publicisation, qui forme une ingénierie pour la ville participative. 

Outils mis en œuvre⁷:

C’est le cas notamment dans la ville de Bologne, où des règlements d’administration partagée pour le soin et la régénération des biens communs permettent aux habitants d’une rue, d’un quartier, de proposer et de participer à la gestion ou à l’exécution d’une action ou d’un service d’intérêt général. L'outil de mise en œuvre de ces règlement se présente sous forme de « pactes de collaboration » qui régissent les activités que les « citoyens actifs » développent de concert avec l’administration, qui conserve un rôle de sélection et de régie.

Conditions et effets de mise en œuvre :

• La municipalité est à l’initiative du processus. En facilitant la contribution volontaire des habitants, celle-ci anticipe et se sécurise elle-même des risques juridiques relatifs à l’autorisation d’actions citoyennes sur le domaine public.
• L’administration publique est décisionnaire quant aux biens concernés et peut exclure ceux qu’elle ne souhaite pas soumettre à cette pratique. En revanche, ces règlements reconnaissent aux collectifs, y compris informels, le droit de présenter des recommandations, et de faire connaître le caractère commun d’un bien et en se proposant d’en prendre soin.
• Si les citoyens sont appelé à intervenir directement là où des institutions locales, sous la pression de l’impératif de l’équilibre budgétaire, ne sont plus en mesure d’administrer les services urbains, la philosophie de ce type de règlements, bien que novateurs, repose sur une interprétation de la subsidiarité plus verticale et descendante qu’horizontale. La délégation de pouvoirs entre institutions locales et citoyens est envisagée dans le but de parvenir à une forte responsabilisation pratique des citoyens et non de remettre en cause les mécanismes traditionnels de répartition des compétences et de prise de décision. C’est pourquoi il est intéressant de voir monter en puissance des projets citoyens pour la réutilisation et la récupération de lieux ou de ressources et non leur simple maintenance.   
• Une subsidiarité caractérisée par un faible transfert de moyens, sans pouvoir de décision et notamment sans pouvoir d’agir en justice (sans droit opposable) manifeste une asymétrie de la répartition de compétences.
• Enfin, intriquée dans des logiques de crédit social telles qu'elles ont émergées à Bologne début 2022⁸, ces démarches demandent à être questionnées dès lors que la figure du citoyen vertueux s'articulent à des logiques de surveillance et de tri social par les pouvoirs publics.

Déclaration d’usage civique (Naples, Italie)

À Naples, la transformation d’un lieu public (l’ex-Asilo Filangeri dont la gestion avait été déléguée à une fondation culturelle) en commun auto-géré fait suite à une occupation par des artistes et des militants culturels et écologistes.

Née d’une dynamique sociale et militante collective et d’une occupation impliquant un rapport de force avec les pouvoirs publics, cette expérience relève d’un processus d’auto-institution du commun.

Outils mis en œuvre :

C’est à travers la notion d’usage civique (uso civici) que s’est inventée une articulation entre cadre juridique et engagement politique. Cette formule juridique nouvelle permet de dépasser la situation d’illégalité d’occupation du lieu et d’entrer dans une relation officielle avec les autorités napolitaines tout en garantissant une totale autonomie des collectifs par rapport à la Ville.

Conditions et effets de mise en œuvre :

• Cette expérience révèle un impératif d’émancipation politique dans la mise en œuvre de formes renouvelées de démocratie contributive.
• Il implique un rapport de force avec les pouvoirs publics.

Au regard des modalités mises en œuvre, les visées et effets politiques semblent aussi nuancés, en termes d’autonomie, de rapport à la finance, etc.

Dispositifs en France

Aujourd’hui en France, les expériences de mise en œuvre de communs se multiplient, s’inspirant du répertoire d’actions des acteurs européens⁹.

Principes pour une administration coopérative, Grenoble (France)

En mars 2022, le conseil municipal de la ville de Grenoble a délibéré et validé des principes pour une administration coopérative dans la perspective d’une politique de démocratie plus contributive, en s’appuyant sur la notion des communs et sur les exemples italiens des pactes de collaboration. Ces principes, selon Xavier Perrin, directeur de projet Communs à Ville de Grenoble, « ouvrent à des collectifs informels la possibilité de contribuer, de prendre soin de la ville et engage à transformer l’administration vers plus d’ouverture et d’horizontalité, à développer le pouvoir d’agir des citoyen.ne.s tout en rendant possible (juridiquement notamment) ces nouveaux partenariats ».

Outils mis en œuvre :

Ces principes, construits à la suite d’échanges sur plusieurs années entre des élus et des techniciens italiens et français, s’inscrivent dans la continuité des pactes de collaboration imaginés en Italie et plus largement d’une adaptation du droit administratif français en faveur des communs.

« La démocratie coopérative consiste à proposer aux personnes d’agir concrètement en modifiant leur cadre de vie et les services publics, les considérant comme un·e acteur·trice à part entière, à l’initiative de solutions possibles.

La coopération implique une entente entre les parties prenantes qui dépasse les notions de client·e ou bénéficiaire, au profit d’une participation active en vue d’un projet commun. (…)

Aujourd’hui, l’équipe municipale a pour projet d’aller plus loin dans le partage de la culture commune de la participation et propose d’enrichir le référentiel, (…) de principes transversaux et de nouveaux outils, permettant à chacune et chacun d’être associé·e à la mise en œuvre des politiques publiques locales et d’être acteur·trice des transitions » :

• Principe de coopération
  • La ville se donne comme objectif de transformer les biens communs dont elle a la charge en « communs », et ce, en ouvrant leur gouvernance à l’ensemble des parties prenantes.
  • La ville cherche à être plus ouverte à la coopération avec les citoyen·nes et à prévenir toute forme de privatisation des biens communs.
  • La ville va proposer différents dispositifs pour permettre aux habitant·es de déterminer les enjeux sur lesquels iels désirent intervenir et coopérer en commun.
  • Les modalités de gestion de cette gestion commune seront déterminées au cas par cas dans une approche ad hoc.
• Principe d’accessibilité et d’accompagnement au pouvoir d’agir
  • ​La ville s’engage à informer et à accompagner de façon transparente les habitant·es sur les dispositifs mis en place pour faciliter leur participation.
  • La ville s’engage à adapter les dispositifs pour que le plus grand nombre puisse y accéder.
• Principe de valorisation de l’expertise citoyenne
  • La ville souhaite valoriser et protéger l’implication des habitant·es.
  • La ville proposera la signature d’un « pacte de coopération » qui précisera les modalités de coopération et les responsabilités individuelles et collectives.
  • La ville remettra un certificat attestant la contribution des personnes impliquées.
• Principe d’innovation juridique
  • La ville souhaite créer des outils juridiques pour permettre l’implication de toute personne volontaire.
• Principe d’administration coopérative
  • La ville mettra en œuvre une gouvernance coopérative et horizontale où élu·es, agent·es et habitant·es écrirons ensemble leur « municipalité en commun ».
  • La ville diffusera la pratique de « commoning » au sein des services de son administration.
• Principe de contribution
  • La participation citoyenne et les initiatives viendront compléter l’action de l’administration publique sans s’y substituer.
• Principe de respect des communs
  • Par la mise en place de ces différents dispositifs, la ville crée un terrain favorable aux communs.

La ville s’engage à mettre en synergie les initiatives et des communs qui croisent ses compétences municipales.

Conditions et effets de mise en œuvre :

• Ces dispositifs s’adossent, comme l’explique le juriste Olivier Jaspart¹⁰, sur les principes de responsabilité, d’affectation et d’obligation de préservation d'une ressource pour l’ayant droit du commun administratif.
• Ceux-ci nous interrogent quant aux limites d’une subsidiarité si celle-ci est caractérisée par un faible transfert de moyens.
• Ceux-ci demandent un examen critique quant au recours au droit administratif, notamment dans le contexte de la critique formulée par à propos de son adaptation et ses résistances aux exigences portées par l’agenda du néolibéralisme (Caillosse, 2022).

Enjeux

De telles dynamiques de création juridique, articulées à des logiques d’interconnaissance et de coopération européenne, dans la perspective de remise en cause de la propriété exclusive des pouvoirs publics en vue d’une société plus contributive, demandent qu’on s’y attarde. Ou du moins, que l’on se demande de quelles manières celles-ci peuvent apporter de nouveaux éléments de lecture et d’analyse en faveur d’une compréhension enrichie des processus qui s’y opèrent.

Fédérer des coalitions d’acteurs : une condition à la mise en œuvre de gouvernances collectives au prisme des communs

Informé par les logiques coopérations, de réplication et d'adaptation du droit, il s’agit alors de prendre en compte ces processus de codesign de l’action publique par et pour le droit comme des opérations de traduction par les coalitions d’acteurs en fédération, comme l’explique Daniela Festa :

La recherche d’une juridicité des communs

Par ailleurs, ces différents exemples montrent la double nécessité de s’adosser aux dispositifs juridiques existants comme d’en inventer de nouveaux, ancrés dans les terrains au sein desquels ils prennent place.

Selon Étienne Le Roy, « le droit des communs n’est pas celui de la propriété. Et l’on peut même considérer que non seulement les dispositifs sont différents mais que les conceptions mêmes de la juridicité sont différentes et que la juridicité des communs repose plus sur des habitus ou interactions entre usagers, ressources et usages socialement valorisés que sur des normes générales et impersonnelles » (Le Roy, 2011, 2014, 2015).

En cela, intégrer le concept de pluralisme juridique dans une perspective de codesign de l’action publique suppose de renouer avec l’idée de droit social tel que théorisé par Edward P. Thompson, c’est-à-dire sous l’angle des conditions pratiques, politiques et institutionnelles, permettant aux sujets des droits sociaux d’être en même temps coproducteurs de leur effectuation¹¹.

Comme le rappelle Édouard Jourdain à partir de Georges Gurvitch, en remobilisant l’idée de droit social, il s’agit d’une part, de « concevoir le droit comme émanation de collectifs qui se différencient du législateur”, et d’autre part, “de montrer de manière empirique le droit en train de se faire à l’ombre de l’État et du marché ».

Vers un design des instances : approches projectives vs approches développementales¹²

Enfin, il nous semble que ces expériences appellent à rouvrir le spectre du design de l’action publique au-delà du seul design des politiques publiques, en vue de pluraliser les approches au-delà d’une l’articulation projective ou prescriptive traditionnelle entre l’État et action publique.

En ce sens, elles appellent à s’intéresser à des formes de design des instances¹³ (Peyricot, 2016 ; Fredriksson, 2021), non pas en tant qu’il s’agirait de « prétendre concevoir, produire ou esthétiser la “communauté” politique » (Duhem, 2022), mais en tant que capacité à générer et instancier « l’espace politique commun où se traite une question », et les conditions de sa reproductibilité (Benjamin, 1955). L’instance n’est alors définie que par l’usage que l’on en fait, là où la politique publique définit un usage (Peyricot, 2022).

Glossaire

Action publique

La notion d’action publique doit ouvrir un accès à la pluralité des scènes sur lesquelles se joue la mise en forme collective du travail et du non-travail. En donnant accès à un espace public qui ne se réduise pas aux institutions établies, cette notion autorise une étude de la structuration de l’État et de l’espace public qui prenne en compte les attentes et les activités que les personnes déploient à divers niveaux. Elle permet d’appréhender l’évolution des lieux et des modes d’exercices de la solidarité sociale, plus généralement de la manière dont s’articulent les questions du travail, du lien ries d’action publique, in Historicité de l’action publique, P. Laborieret D. Trom (dir.), Paris, PUF, 2003, p.6

Arrangement institutionnel

La notion d’arrangement institutionnel a notamment été formalisée par Elinor Ostrom, prix Nobel d’économie en 2019 et Olivier Williamson. Celle-ci est l’œuvre de chercheurs souhaitant transcender l’édifice conceptuel binaire qui marqua une grande partie de la pensée économique standard (d’inspiration néoclassique) de la fin du XIXe siècle au début des années 1970.

Il s’agit de formes où les parties concernées, encastrées dans un environnement institutionnel, s’auto-organisent et s’autogouvernent, c’est-à-dire construisent par elles-mêmes un arrangement afin de structurer leur décisions (potentiellement contradictoires) concernant la production et l’allocation de leur ressources dans le but d’en tirer un bénéfice collectif maximum.

Source : Extrait de Plociniczak Sébastien, « Arrangement institutionnel ». Notice pour le Dictionnaire des communs, PUF, coord. Par Marie Cornu, Fabienne Orsi et Judith Rochfeld, 2017, pp. 53-57.

Pluralisme juridique

Dans les sociétés occidentales, il est fréquent d’adhérer à une vision du droit et de l’État qui se rapproche du concept de centralisme juridique et qui implique que le droit est uniquement composé de la loi de l’État (Griffiths, 1986).
Le pluralisme juridique prend le contre pied de cette vision et reconnaît l’existence simultanée de plusieurs ordres juridiques ou cadres normatifs et ce, quel que soit la période, le lieu ou le contexte général dans lequel on se trouve (Griffiths, 1986). Il semble que le concept ait été initialement introduit par des anthropologues du droit qui étudiaient l’évolution des systèmes juridiques dans des contextes de décolonisation où on pouvait observer simultanément plusieurs ordres légaux (par exemple, le droit colonial et le droit coutumier) mais il s’est vite répandu comme une approche analytique pour étudier toutes sortes de situations légales dans toutes sortes de contextes (F. and K. Von Benda-Beckmann, 2006). […]

L’approche pluraliste reconnaît d’une part la coexistence d’une multiplicité d’espaces sociaux avec leurs propres cadres normatifs et d’autre part l’importance des rapports sociaux et rapports de force dans la mise en place et le respect de ces cadres normatifs.

Source : Extrait de Merlet Pierre, Pluralisme juridique et gestion de la terre et des ressources naturelles, Décembre 2010